Татьяна Хавратова и Бернар Алихан, международная консалтинговая компания Rodl& Partner

Казахстане проблема управления отходами явля­ется не менее актуальной. Для решения данной проблемы государство предпринимает различные меры. Так, построение эффективной системы управле­ния отходами является одним из основных принципов Концепции по переходу Республики Казахстан к «зеленой» экономике. В соответствии с указанной Кон­цепцией к 2030 году доля переработки отходов должна быть доведена до 40%, к 2050 году - до 50%. Согласно «Дорожной карте бизнеса-2025», сфера сбора, перера­ботки, удаления и утилизации отходов входит в пере­чень приоритетных секторов экономики страны.

Каковы тенденции развития и изменения экологическо­го законодательства Казахстана, в том числе с введе­нием нового Экологического кодекса? В чем причины неэффективности предпринимаемых мер и каковы пути их решения - об этом в материале наших авторов.

ТЕКУЩАЯ СИТУАЦИЯ

Согласно исследованию КБ «Стрелка», осно­ванному на отчете What a Waste 2.0: AGIobal Snapshot ofSolid Waste Managementto2050, подготовленном Всемирным банком в 2018 году, Казахстан в сравнении с развитыми странами является неэффективным в сфере утилизации отходов.

А. Г. Бектурова в своей диссертации указывает, что на 2018 год, по данным департамента управления отходами Министерства энер­гетики Республики Казахстан, объем ТБО в стране составил около 5-6 млн тонн и к 2025 году цифра может достичь8 млн тонн.

По данным отчета министра экологии, геоло­гии и природных ресурсов М. Мирзагалиева о проделанной работе в Казахстане за 2019 год, объем накопленных отходов составляет 125 млн тонн ТБО, свыше 5 млн тонн ТБО образу­ется ежегодно.

Согласно данным Ассоциации экологов, в стране в использовании находятся 3000 полигонов, 620 из них, то есть 18%, соответ­ствуют, 82% - не соответствуют санитарным требованиям Казахстана. Большая часть отходов, как правило, подвергается захо­ронению, что никак не решает проблему их утилизации или удаления, лишь отсрочивая и накапливая имеющиеся объемы отходов. Актуальность проблемы наглядно демонстри­руется статистикой, опубликованной комите­том по статистике Министерства националь­ной экономики Республики Казахстан.

Ассоциация практикующихэкологов в своей презентации указывает, что в 2018 году в Ка­захстане было выявлено 8618 несанкциониро­ванных свалок, из которых в работе остается 4321 стихийная свалка.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В КАЗАХСТАНЕ 

Вопрос обращения и управления отходами в Казахстане регулируется правовыми актами различного уровня. Основным нормативным правовым актом в этой сфере на дату насто­ящей публикации является Экологический кодекс от 2007 года ис1 июля 2021 года - Экологический кодекс от 2021 года, принятый 2января 2021 года.

Ниже приведены основные вопросы в сфере обращения с отходами, урегулированные на законодательном уровне.

Право собственности на отходы. Право собственности на отходы и его переход регу­лируется статьями 283-285 Экологического кодекса от 2007 года и статьями 339-340 Эко­логического кодекса от 2021 года. Вопросы бесхозяйных опасных отходов на дату насто­ящей публикации регулируются Правилами управления бесхозяйными опасными отхо­дами, признанными решением суда посту­пившими в республиканскую собственность.

Указанные Правила управления бесхозяйны­ми опасными отходами в ближайшее время также будут утверждены в новой редакции в связи с принятием Экологического кодекса от 2021 года.

Классификация отходов. Классификация отходов согласно Экологическому кодексу от 2007 года предусмотрена статьями 286 и 287. Помимо этого, приказом министра охраны окружающей среды Республики Казах­стан от31 мая 2007 года предусмотрен Клас­сификатор отходов, определяющий уровень опасности и кодировку отходов. Классифика­тор отходов предназначен для использования в системе обращения с отходами, включая учет, контроль, нормирование при обра­щении с отходами, лицензирование соот­ветствующих видов деятельности, выдачу разрешений на трансграничные перевозки и размещение отходов, проектирование приро­доохранных сооружений и проведение средо­защитных мероприятий, оценки социального, экономического, ресурсно-материального риска и ущерба при возникновении аварий и катастроф. Согласно Экологическому кодексу от 2021 года классификация отходов регу­лируется статьей 338. В связи с принятием Экологического кодекса от 2021 года в бли­жайшее время также ожидается утверждение классификатора отходов в новой редакции.

Расширенные обязательства производи­телей. Как и в некоторых других странах, например в России, в Казахстане с 1 января 2016 года был введен институт расширенных обязательств производителей (импорте­ров) (РОП), под которыми подразумеваются обязательства производителей (импортеров) по обеспечению сбора, транспортировки, пе­реработки, обезвреживания, использования и (или) утилизации отходов, образующихся после утраты потребительских свойств определенных товаров. В Экологическом кодексе от 2007 года РОП и способы их реализации регулируются главой 41-1, а в Экологическом кодексе от 2021 года - главой 31.

В рамках Экологического кодекса от 2007 года приказом и. о. министра энергетики Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года утвержден перечень товаров, на которые распространяются РОП. Требования РОП распространяются: с 2016 года - на автотран­спортные средства и автокомпоненты, с 2017 года - на бумажную, картонную, метал­лическую, стеклянную и комбинированную упаковку, а также на электрическое и элек­тронное оборудование, с 23 декабря 2019 года - на сельскохозяйственную технику.

В рамках Экологического кодекса от 2021 года на дату настоящей публикации перечень в новой редакции еще не утвержден. Постановлением Правительства Республи­ки Казахстан от 30 декабря 2015 года для реализации принципа РОП была создана ответственная организация - ТОО «Оператор РОП» (далее - Оператор), подотчетная Министерству экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан. Оператор ответственен за создание единой системы комплексного управления отходами продук­ции (товаров) и вовлечение данных отходов в оборот в качестве вторичного сырья, содей­ствие инфраструктурному развитию мусо­роперерабатывающей отрасли с широким вовлечением бизнеса.

Стратегия РОП реализуется следующим обра­зом: производители или импортеры товаров, на которые распространяется действие РОП, заключают договор с Оператором и вносят плату на банковский счет Оператора за организацию сбора, транспортировки, переработки и (или) утилизации отходов, размер которой определяется в соответствии с Методикой расчета.

Согласно статье 285-2 Экологического кодекса от 2007 года / статье 338 Экологического кодекса от 2021 года, Оператор направляет поступившие на его счет деньги на компенса­цию физическим и юридическим лицам рас­ходов по раздельному сбору и переработке отходов от продукции (товара), компенсацию производителям социально значимых продовольственных товаров, а также на стимули­рование производства в Казахстане экологи­чески чистых автомобильных транспортных средств, например путем финансирования использования энергоресурсов производите­лями или научно-исследовательских, опытно-конструкторских разработок и проведение испытаний продукции.

Захоронение отходов и требования к поли­гонам. Глава 43 Экологического кодекса от 2007 года устанавливает требования к полигонам захоронения и долговременным хранилищам отходов. Приказом и. о. мини­стра охраны окружающей среды Республики Казахстан от 2 августа 2007 года утвержден Перечень отходов для размещения на поли­гонах различных классов. Главным государ­ственным санитарным врачом Республики Казахстан также утверждены Санитарные правила устройства и содержания полигонов для ТБО. В Экологическом кодексе от 2021 года требования к полигонам урегулированы главой 25. Перечень отходов для размещения на полигонах различных классов также плани­руется утвердить в новой редакции.

Тарифы на сбор, вывоз, утилизацию, переработку и захоронение ТБО. Сфера обращения отходов регулируется тарифами, разрабатываемыми местными исполнитель­ными органами (акиматами) совместно с Опе­ратором в соответствии с Методикой расчета тарифа на сбор, вывоз, утилизацию, пере­работку и захоронение ТБО. Рассчитанные тарифы окончательно утверждаются местны­ми представительными органами (маслихата- ми). Для каждого областного центра и города республиканского значения предусмотрены свои тарифы.

Образование и учет отходов. Порядок расчета норм образования и накопления коммунальных отходов в населенных пунктах регулируется приказом министра энергетики Республики Казахстан от 25 ноября 2014 года. Для целей учета отходов природопользователи и субъекты, выполняющие операции по сбору, вывозу, утилизации, переработке, хра­нению, размещению или удалению отходов, обязаны ежегодно сдавать в территориаль­ные подразделения Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан отчеты по инвентаризации отходов в соответствии с приказом и. о. министра энергетики Республики Казахстан от 29 июля 2016 года.

Меры по сохранению и защите зеленых насаждений. Вопросы содержания и защиты зеленых насаждений, а также благоустройства территорий регулируются Правилами содержания и защиты зеленых насаждений, Правилами благоустройства территорий городов и населенных пунктов.

ПРОБЛЕМАТИКА ВОПРОСА ОБРАЩЕНИЯСОТХОДАМИ

В рамках снижения объема отходов Казахстан стремится все реже прибегать к полигонному захоронению отходов и все больше использо­вать такие альтернативные способы утилиза­ции отходов, как, например, их переработка. Вопрос переработки является одной из наи­более комплексных и важных задач в системе управления отходами.

Согласно отчету министра экологии, геоло­гии и природных ресурсов М. Мирзагалиева о проделанной в 2019 году работе, в стране накоплено 125 млн тонн ТБО, свыше5млн тонн ТБО образуется ежегодно. В Казахстане мощности полигонов недостаточно, а 83% полигонов не соответствуют экологическим и санитарным нормам и, по сути, являются несанкционированными свалками.

Согласно информации о сокращении, переработке и вторичном использовании отходов, опубликованной на официальном сайте электронного правительства, с мо­мента утверждения Концепции по переходу Республики Казахстан к «зеленой» экономике в сфере переработки ТБО в Казахстане были достигнуты, помимо прочих, следующие результаты.

Совершенствование нормативной - правовой базы

•       с 2016 года запрещено захоронение на полигонах ртутьсодержащих ламп

и приборов, лома металлов, отработан­ных масел и жидкостей, батарей и электронных отходов;

•       с 1января 2019 года вступил в силу запрет на захоронение пластмассы, ма­кулатуры, картона и отходов бумаги,

а также стекла.

Компенсация затрат за сбор, транспорти­ровку и переработку вторсырья

За 2016-2018 годы компенсацию получи­ли более 50 предприятий на общую сумму порядка 7 млрд тенге, объем собранных и переработанных автокомпонентов составил 100 553 тонны.

Новые предприятия

•       1 предприятие по утилизации отработанных антифризов в Алматы мощно­стью 5,4 тыс. тонн в год;

•       1 предприятие по утилизации отработанных аккумуляторных батарей

в Павлодаре мощностью З тыс.тонн в год;

•       2 предприятия по утилизации отработанных масел в Нур-Султане

и Караганде общей мощностью свыше 20 тыс. тонн в год;

•       8 предприятий по утилизации изношенных шин в г. Талдыкорган, Алматы, Актобе, Усть-Каменогорск, Шымкент, Нур-Султан, а также в Атырауской и Карагандинской областях суммарной мощностью 16 тыс. тонн в год.

Инфраструктура в области обращения с отходами

•       В ряде областей и городов Казах­стана, в том числе республиканского значения, установлены 9112 контейне­ров, из них346 контейнеров по сбору электронных и электрических отходов, 2321 контейнер для сбора ртутьсодер­жащих ламп и химических источников питания;

•       установлены 99 пунктов вторичного сырья и 39 пунктов по сбору электронных и электрических отходов, из 204 городов

и районов раздельный сбор на разных этапах внедрен в 51, а сортировка - в 30 населенных пунктах;

•       в Мангистауской области запущена станция сортировки отходов мощностью 50тыс. тонн в год, в Усть-Каменогорске установлена сортировочная линия мощ­ностью 100тыс. тонн в год и в Уральске на полигоне ТБО запущен мусоросорти­ровочный комплекс мощностью 100тыс. тонн в год.

Вышеуказанные мероприятия позволили увеличить долю переработки ТБО с 2,6% (2016 год) до 11,51% (2018 год). Однако такой показатель все еще значительно ниже, чем в развитых странах, где доля переработки превышает 30%.

Причин, по которым в Казахстане доля пере­работки на сегодняшний день остается низ­кой, а система управления отходами работает неэффективно, достаточно много, и все они так или иначе тесно связаны друг с другом. Среди основных можно обозначить такие проблемы, как: (1) низкие тарифы на сбор, вывоз, утилизацию, переработку и захороне­ние ТБО; (2) отсутствие должной сортировки отходов; (3) отсутствие финансирования  отрасли; (4) отсутствие конкурентной среды;

(5)   неразвитость рынка вторичного сырья и

(6)   системная проблема.

Низкие тарифы на сбор, вывоз, утилиза­цию, переработку и захоронение ТБО. Как указывалось выше, сфера обращения отходов регулируется тарифами, утверждаемыми местными представительными органами (маслихатами).

На рис. 2 приведен тарифный план на услуги по вывозу мусора по основным областным центрам и городам республиканского значения Казахстана, утвержденный на 2020 год. Уплачи­ваемые населением платежи согласно установленным тарифам являются основной компен­сацией затрат мусоровывозящих компаний на вывоз и утилизацию ТБО. На сегодняшний день указанные тарифы неадекватно низкие и, как правило, не покры­вают даже затраты на вывоз и утилизацию отходов, что не способствует росту интереса к данной сфере со стороны предпринимателей.

Отсутствие должной сортировки отходов.

Для достижения высоких показателей переработки отходов в стране, в первую очередь, необходимо правильно сортировать отходы и внедрить в практику раздельный сбор отходов. По словам директора ТОО «LS-KOKSHETAU», компании, осуществля­ющей сбор, транспортировку и переработку вторичного сырья, Сергея Лущинского, при поступлении в мусоросортировочный комплекс уже предварительно отсортированного мусора он может быть переработан до50%, при отсут­ствии предварительной сортировки мусора показатель переработки составляет всего 5-7%.

Как отмечает агентство «Казинформ» со ссыл­кой на пресс-службу Министерства энергетики, «на сегодня по республике из 204 городов и районов раздельный сбор на разных этапах внедрен в 51 населенном пункте, а сортировка - в 28 населенных пунктах (11 сортировочных линий, 17 - ручная сортировка на полигонах ТБО)» (Казинформ, «В Казахстане увеличилась переработка твердых бытовых отходов», 2019). Тем не менее, несмотря на установку контей­неров для раздельного сбора отходов, прове­дение информационной работы с населением, в целом экологическая культура населения в стране остается на низком уровне.

Согласно статье 505.1 Кодекса об администра­тивных правонарушениях, за нарушение правил благоустройства территорий городов и насе­ленных пунктов, а также разрушение объектов инфраструктуры, уничтожение и повреждение зеленых насаждений городов и населенных пун­ктов предусмотрена административная ответ­ственность в виде предупреждения или штрафа физических лиц в размере20 МРП и от 30 до 100 МРП - юридических лиц в зависимости от категории субъекта предпринимательства. К нарушению правил благоустройства терри­торий городов и населенных пунктов, помимо прочего, относится выброс мусора в неполо­женном месте. Поскольку на сегодняшний день механизм для фиксации указанных правонарушений отсутствует, норма на практике работает либо недостаточно эффективно, либо не работает вовсе.

По мнению Э. Неринг, неэффективной сорти­ровку в Казахстане делает отсутствие экологического образования: в школах недостаточно внимания уделяют проблеме сортировки мусора. Не последнюю роль в неэффективной сортировке мусора играет отсутствие автома­тизированной сортировки: поскольку люди не уверены, будет ли выбрасываемый мусор в конечном итоге переработан или отправ­лен на «стихийную свалку», многие из них не видят смысла в разделении выбрасываемого мусора Отсутствие финансирования отрасли.

Очевидно, что на данном этапе в сфере утилизации отходов Казахстан не может конкуриро­вать с развитыми странами без иностранных инвестиций. Однако, несмотря на значи­тельный объем отходов и вторичного сырья для переработки, иностранные инвесторы на данном этапе не готовы инвестировать в казахстанскую отрасль переработки отходов.

По словам сооснователя «мусорного бизнеса» в Казахстане Егора Зингера, проблема заклю­чается в том, что, помимо низких тарифов для бизнесменов, занимающихся «мусорным бизнесом», не предусмотрены какие-либо преференции, а государственная поддержка экологических бизнес-проектов носит декла­ративный характер. Так, в своем интервью он утверждает: «Возьмем, к примеру, кредиты. Ставки казахстанских банков составляют се­годня 12% годовых, тогда как в Скандинавских странах они не превышают 3%. А если речь идет о проектах, связанных с экологией, то там кредиты дают под 0,5%! В нашей банковской системе нет таких цифр - ни один финансист не даст вам кредит по такой минимальной ставке!» (Егор Зингер, «Почему «мусорный бизнес» в Казахстане не развит, как на Западе? Часть 1», 02.05.2019).

Отсутствие конкурентной среды. Евро­пейский опыт свидетельствует о том, что высокие результаты в сфере переработки мусора достигаются, как правило, в основном за счет частных компаний. Согласно отчету ТОО «Исследовательская группа «DAMU RG», в Казахстане сфера обращения с отхода­ми преимущественно прямо или косвенно принадлежит государству, а частная иници­атива весьма ограничена, что препятствует развитию естественной конкуренции на рынке. Согласно исследованию Ассоциации экологов, в крупных городах Казахстана доля переработки отходов выше, поскольку, поми­мо прочих факторов, в сфере сбора отходов и их дальнейшей переработки задействовано больше частных структур.

Неразвитость рынка вторичного сырья.

Одними из наиболее важных факторов, зада­ющих развитие сферы переработки отходов, помимо прочих, являются спрос и предложе­ние на рынке вторичных отходов. Согласно отчету ТОО «Исследовательская группа «DAMU RG», на сегодняшний день многие переработчики в Казахстане сталкиваются с проблемой реализации сырья, полученного в результате переработки отходов. ТОО «Исследователь­ская группа «DAMU RG» в своем отчете указывает, что: «.. .в развитых зарубежных странах сегодня применяются различные механизмы влияния - требования по обязательному применению вторсырья при выпуске новых товаров (в процентах) и льготное кредито­вание подобных производств». Вероятно, применение указанных мер могло бы дать положительные результаты и в Казахстане.

Системная проблема. На сегодняшний день вопросы управления отходами в Казахстане регулируются несколькими министерствами, такими как Министерство национальной экономики, Министерство энергетики, Ми­нистерство экологии, геологии и природных ресурсов, Министерство индустрии и инфра­структурного развития и т. д. ТОО «Исследо­вательская группа «DAMU RG» в своем отчете указывает, что: «.в европейских странах аб­солютно вся деятельность, связанная с управ­лением в области обращения с ТБО, осущест­вляется агентствами по охране окружающей среды». Распределение вопросов регулиро­вания системы обращения с отходами между несколькими министерствами, особо между собой не связанными, зачастую затрудняет процесс эффективного регулирования.

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА

Поскольку активно развивать вопрос утили­зации отходов страна начала сравнительно недавно, законодательство Казахстана по вопросам экологии, в том числе по во­просам обращения с отходами, постоянно дорабатывается и совершенствуется. Среди наиболее значимых последних изменений следует отметить изменения по внедрению принципа Waste-to-energy, принятые в Экологическом кодексе и других правовых актах9 ноября 2020 года и вступившие в силу 21 ноября 2020 года.

Изменениями предусмотрена возможность энергетической утилизации отходов в виде их термической обработки с целью уменьшения их объема и последующего получе­ния энергии. Сжиганию будут подлежать только те отходы, которые не включены в перечень отходов, не подлежащих энергетической утилизации.

В качестве механизма поддержки направ­ления энергетической утилизации отходов законодательством, по аналогии с другими странами, предусмотрен гарантированный закуп электрической энергии, произведен­ной мусоросжигающими предприятиями, расчетным финансовым центром по под­держке возобновляемых источников энер­гии, созданным при АО «КЕООС». Предпола­гается, что расчетный финансовый центр будет приобретать выпущенный на станции объем энергии по ценам, определенным в ходе торгов. При этом цены ежегодно индек­сируются, исходя из потребительских цен и курса тенге. Предельные аукционные цены на электроэнергию, произведенную путем энергетической утилизации отходов, прави­ла их определения и перечень отходов, не подлежащих энергетической утилизации, также должны быть утверждены уполномо­ченными органами в ближайшее время.

В целях снижения негативного воздействия деятельности мусоросжигающих заводов на окружающую среду к ним установлен ряд требований, основанных на европейских стандартах. С принятием Экологического кодекса от 2021 года указанные положения также инкорпорированы, в частности, в ста­тье 324 Экологического кодекса от 2021 года.

Как ожидается, принятые изменения позво­лят сократить количество ТБО и полигонов в стране, а также в целом положительно отразятся на экологии и экономике Казах­стана.

Новеллы нового Экологического кодек­са от2021 года больше направлены на вопросы загрязнения окружающей среды, выброс эмиссий, экологические разреше­ния и внедрение предприятиями новейших технологий. В сфере же обращения с отходами, помимо прочих, предусмо­трены следующие основные изменения: разграничение организаций по управлению отходами от других субъектов в целях установления к первым особых требований; внедрение принципа иерархии отходов для целей их разделения у источ­ника образования; увеличение сроков хранения и накопления некоторых видов отходов; уточнение понятий «сортировки» и «обработки» отходов; а также момента перехода права собственности на отходы к организациям по управлению отходами.

Предусмотренные изменения должны по­ложительно повлиять на существующие экологические проблемы в Казахстане, что, в свою очередь, также положительно скажется на безопасности и здоровье населения, оздоровлении окружающей среды и развитии культуры бережного обращения с ней, а также на развитии экономики страны.

Наша команда имеет богатый опыт в консультировании клиентов по вопро­сам экологического законодательства, и мы будем рады оказать вам поддержку в любых вопросах, связанных с потенци­альными рисками и новыми возможностя­ми в рамках существующих требований и планируемых к введению в действие изменений законодательства.