Казахстан делает большую ставку на уголь именно в тот момент, когда взял на себя обязательство постепенно сокращать углеродные выбросы в экономике. Новый Национальный проект по развитию угольной энергетики предусматривает строительство около 7,6 ГВт новых угольных мощностей, что объясняется реальным и уже ощущаемым дефицитом электроэнергии. Одновременно Стратегия достижения углеродной нейтральности страны предусматривает достижение нулевых чистых выбросов к 2060 году. Если рассматривать эти два документа вместе, возникает впечатление, будто речь идет о двух разных странах.

На первый взгляд это выглядит как прямое противоречие: классическое противостояние угля и климатической повестки. Однако такая постановка вопроса слишком упрощает ситуацию и не позволяет увидеть реальную проблему государственной политики. На самом деле совместимость новых угольных мощностей Казахстана с климатическими обязательствами страны зависит от двух отдельных вопросов, и решать их нужно по-разному. Первый заключается в том, сможет ли казахстанская система торговли квотами на выбросы KazETS действительно ограничивать выбросы этих электростанций на протяжении нескольких десятилетий их эксплуатации. Второй касается того, что происходит с качеством воздуха в регионах уже сейчас, независимо от того, как будет решен вопрос с углеродными выбросами. Именно из-за смешения этих двух понятий политическая дискуссия по данному вопросу заходит в тупик.

1. Что на самом деле потребуется для «чистого угля»

Национальный проект использует формулировку «технологии чистого угля», однако за этим понятием скрывается больше, чем оно действительно означает. Повышение эффективности и традиционные системы очистки – более совершенные котлы, установки сероочистки дымовых газов, электрофильтры – позволяют снизить расход топлива и выбросы традиционных загрязняющих веществ. Но они практически не сокращают выбросы CO₂. Реально повлиять на углеродные выбросы может лишь ограниченный набор мер: улавливание и хранение углерода (CCS), совместное сжигание угля с биомассой или водородом в значительных масштабах либо сокращение объема угольных мощностей по сравнению с нынешними планами. Ни одна из этих мер не обходится дешево. CCS упоминается в отдельной Стратегии достижения углеродной нейтральности Казахстана как долгосрочная перспектива для электростанций, которые продолжат работать после 2035 года, однако обязательной нормативной базы для этого пока нет.

Поэтому важно четко понимать: в нынешней казахстанской политике термин «чистый уголь» в основном означает сокращение традиционных загрязняющих веществ, а не сокращение выбросов углерода. Это принципиальное различие. Национальный проект в его нынешнем виде фактически не отвечает на вопрос, который предполагает само название «чистый уголь». Он модернизирует угольную энергетику, но не декарбонизирует ее.

2. Сможет ли KazETS действительно ограничивать выбросы?

Значит, именно KazETS должна взять на себя углеродную составляющую, и именно в механизме ее работы кроется основной риск. Запущенная в 2013 году как первая система торговли выбросами в СНГ и Центральной Азии, KazETS сейчас охватывает около 47% национальных выбросов CO₂ – примерно 200-225 установок в электроэнергетике, централизованном теплоснабжении, добывающей промышленности и обрабатывающем секторе. Квоты в настоящее время распределяются бесплатно, а не продаются на аукционах, на основе отраслевых показателей углеродоемкости, рассчитанных исходя из исторических данных. В 2026 году система перешла в шестую фазу после пятого периода, охватывавшего 2022–2025 годы. Программа реформы, реализуемая при поддержке Всемирного банка до 2028 года, предусматривает ужесточение нормативов, введение аукционов и расширение охвата системы на новые отрасли.

Однако изменение формулы распределения квот не решает более глубокую структурную проблему. Она связана не столько с механизмом распределения, сколько с временным горизонтом. Электростанции, вводимые в эксплуатацию сегодня, будут работать 30-40 лет. Целевой срок достижения углеродной нейтральности Казахстана – 2060 год. Это означает, что траектория сокращения доступных квот должна обеспечить именно то, что системам торговли выбросами обычно дается с трудом: уже сегодня убедительно зафиксировать курс на ужесточение требований, который переживет несколько смен правительства, нескольких министров энергетики и как минимум один полный цикл изменения цен на уголь и газ.

Если на начальном этапе квоты будут распределяться достаточно щедро, чтобы новые угольные мощности оставались экономически привлекательными после ввода в эксплуатацию, а ужесточение требований будет отложено на «потом» без обязательного графика с конкретными сроками, риск вполне реален. Это классический механизм углеродной инерции: после того как капитал вложен в электростанцию с расчетным сроком эксплуатации 40 лет, у оператора появляется стимул продолжать использовать ее максимально дешево. Модернизация с целью снижения выбросов или досрочный вывод станции из эксплуатации начинают вступать в противоречие с эффектом невозвратных издержек – независимо от того, что сегодня прописано на бумаге в графике изменения квот.

Есть и второй уровень этой проблемы. Если нормативы по углеродоемкости рассчитываются исходя из среднего показателя действующего угольного парка, они фактически закрепляют нынешние показатели отрасли, а не подталкивают ее к уровню наилучших доступных технологий. В качестве переходного решения такой подход может быть оправдан. Но если нормативы не будут ужесточаться по заранее установленному графику с конкретными годами, а их пересмотр будет просто обещан «в будущем», риск углеродной инерции снова встроится в систему – уже не через общий объем квот, а через сами нормативы.

Хорошо спроектированная и эффективно работающая KazETS отвечает на вопрос о выбросах CO₂, причем на горизонте нескольких десятилетий. Но практически ничего не говорит о второй проблеме, которая разворачивается в совершенно ином временном масштабе.

3. Проблема, которая остается за рамками KazETS: качество местного воздуха

Как бы ни решался вопрос с учетом углеродных выбросов, эти электростанции будут сжигать уголь. А сжигание угля сопровождается выбросами твердых частиц и других традиционных загрязняющих веществ, которые представляют собой непосредственную угрозу для здоровья населения и требуют решения уже сейчас, а не через 50 лет в рамках системы учета выбросов.

Караганда – наиболее показательный пример, и здесь важно точно понимать, что именно является источником загрязнения. В 2024 году город занял третье место в мире по уровню загрязнения, а концентрация PM2.5 достигала 104,8 мкг/м³. Однако основная часть выбросов связана не с энергетикой, а с металлургией в более широком Карагандинском промышленном регионе. Крупнейшие источники – металлургический комплекс Qarmet в Темиртау и предприятия медной отрасли ТОО «Корпорация Казахмыс». Значительную часть остальных выбросов дают теплоэлектростанции и предприятия централизованного теплоснабжения, а также примерно 25 тысяч бытовых угольных печей.

Это уже существующая проблема, которая не зависит от того, каким в итоге будет решение по углеродной нейтральности. Для нее нужно отдельное регуляторное решение, рассчитанное на другой временной горизонт и учитывающее реальные источники выбросов.

Структура выбросов имеет значение и при выборе системы торговли квотами. Здесь необходимо проверить два условия, без которых механизм ограничения выбросов через торговлю не сможет нормально работать: наличие разных типов предприятий с действительно различающимися затратами на сокращение выбросов, чтобы у участников был реальный стимул торговать, а не просто существовал рынок одинаковых предприятий, и наличие физически измеряемых точечных источников выбросов, чтобы соблюдение требований можно было проверить, а не предполагать.

Карагандинская промышленная структура дает неоднозначный результат по обоим критериям. С точки зрения различий между участниками сталелитейное производство, медная промышленность и сжигание топлива достаточно сильно отличаются друг от друга, поэтому затраты на сокращение выбросов у них, вероятно, будут различаться. Это говорит в пользу возможности торговли. С точки зрения измерения выбросов Qarmet и Kazakhmys являются крупными и контролируемыми точечными источниками. Но 25 тысяч бытовых угольных печей – как раз тот рассеянный и практически не поддающийся индивидуальному контролю источник, который подобная система не способна охватить. Поэтому любой предлагаемый механизм торговли может распространяться на промышленные источники, но не на печи. И это становится его главным ограничением.

Для промышленной части проблемы существуют три подхода, каждый из которых предполагает свой баланс между преимуществами и недостатками.

Вариант A: прямые нормативы по выбросам

Обязательная установка газоочистного оборудования, электрофильтров и соблюдение жестких нормативов по выбросам твердых частиц для каждого предприятия с последующим контролем.

Преимущество такого подхода – предсказуемость. Каждое предприятие знает требования, соблюдение нормы можно оценить по принципу «соблюдено/не соблюдено», а для работы системы не требуется ни полноценный рынок торговли квотами, ни сложная инфраструктура мониторинга.

Недостаток – негибкость и, как правило, более высокие совокупные затраты на соблюдение требований, поскольку каждое предприятие должно достичь одного и того же показателя независимо от фактической стоимости сокращения выбросов именно на этом объекте. Для такой разнородной промышленной структуры, как в Караганде, единый норматив может означать, что металлургический комплекс, предприятие медной отрасли и тепловые электростанции будут нести разные затраты на достижение одинакового результата. Одни могут дорогостоящими мерами сокращать выбросы сильнее, чем это экономически оправдано, тогда как другие будут соответствовать нормативу с минимальными усилиями. Именно такую неэффективность и призвана устранить система торговли.

Вариант B: локальный рынок торговли квотами на выбросы твердых частиц в Караганде

С рабочим примером такого подхода я непосредственно познакомился прошлым летом в рамках стипендиальной программы по климату и энергетике в Институте климата и устойчивого развития Чикагского университета. Исследователи, занимающиеся разработкой рынков выбросов, подробно представили мне архитектуру Системы торговли выбросами в Сурате, созданной Чикагским университетом, Energy Policy Institute, J-PAL и Управлением по контролю за загрязнением окружающей среды штата Гуджарат.

Система была запущена в 2019 году и первоначально охватывала 156 промышленных предприятий, отобранных случайным образом. Впоследствии число участников выросло до 298, а в 2023 году в Ахмедабаде был создан второй рынок еще для 120 предприятий. Система сочетает обязательный непрерывный мониторинг выбросов на каждом предприятии с механизмом торговли разрешениями на выбросы твердых частиц. Предприятия, которые могут дешевле сократить выбросы, получают возможность продавать излишки разрешений тем, для кого сокращение обходится дороже.

Результаты, полученные в ходе рандомизированного контролируемого исследования и опубликованные в Quarterly Journal of Economics в 2025 году, конкретны: сокращение выбросов твердых частиц на 20-30%, снижение затрат на сокращение выбросов более чем на 10% и 99% соблюдения требований. Эти показатели дают гораздо более убедительные основания для применения торговли, чем общее утверждение о том, что торговля «снижает затраты».

Однако адаптация этой модели к Казахстану будет непростой. Регулируемые предприятия в Сурате – это текстильные красильные и печатные производства. Их много, они относительно небольшие и достаточно похожи друг на друга. Именно такая структура – относительно однородная, но при этом допускающая торговлю – упрощает мониторинг.

Промышленные источники выбросов в Караганде устроены противоположным образом: это небольшое число очень крупных и сильно различающихся предприятий – интегрированный металлургический комплекс и медное горно-металлургическое производство. У каждого из них свой профиль выбросов, технологии сокращения загрязнения и структура затрат.

С одной стороны, такое различие может быть преимуществом для логики торговли: если затраты на сокращение выбросов действительно сильно различаются, появляется смысл перераспределять усилия между предприятиями. С другой стороны, это означает, что дизайн рынка, единицы измерения разрешений и система мониторинга должны быть разработаны специально для двух-трех крупных и несхожих предприятий тяжелой промышленности, а не просто перенесены с рынка, где работают множество небольших текстильных производств.

Рынок в Караганде будет меньше и гораздо более концентрированным, чем в Сурате. Это одновременно преимущество и недостаток: за несколькими крупными предприятиями легче вести полный мониторинг, но при таком небольшом количестве участников сложнее обеспечить реальную ликвидность рынка.

Вариант C: более широкая зональная система торговли

Этот подход можно частично построить по модели программы RECLAIM в Калифорнии, которая с 1990-х годов регулировала торговлю квотами на выбросы оксидов азота и серы в районе Лос-Анджелеса. RECLAIM разделила регион на две зоны – прибрежную и внутреннюю – и разрешила предприятиям в прибрежной зоне покупать разрешения только у других предприятий этой же зоны. Это было прямым ответом на опасения, что торговля иначе может привести к концентрации загрязнения в более уязвимых и густонаселенных прибрежных районах.

Однако это скорее предостерегающий пример, чем история однозначного успеха. Наиболее очевидной проблемой стала волатильность цен. Исследование Fowlie, Holland и Mansur показало, что цены на разрешения на выбросы NOx выросли примерно с $2 тысяч за тонну в январе 2000 года до более чем $120 тысяч за тонну в марте 2001 года на фоне энергетического кризиса в Калифорнии. Для меньшего и менее ликвидного казахстанского рынка подобная нестабильность могла бы стать еще более серьезной угрозой.

С точки зрения справедливости ситуация выглядит более обнадеживающей. То же рецензируемое исследование показало, что изменение выбросов на регулируемых предприятиях статистически значимо не зависело от уровня доходов или демографических характеристик районов их расположения.

Честный вывод здесь заключается не в том, что зональная торговля сама по себе создает риски для справедливости, а в том, что такие риски можно и нужно закладывать в дизайн системы заранее. RECLAIM изначально была спроектирована так, чтобы не допустить концентрации загрязнения в наиболее уязвимых прибрежных районах, и полученные эмпирические результаты показывают, что это решение сработало. Именно поэтому подобные защитные механизмы следует заранее закладывать и в казахстанскую систему, а не рассчитывать, что рынок автоматически обеспечит справедливый результат.

Казахстанский вариант такого подхода потребовал бы более компактных географических зон, чем районы RECLAIM, специальных коэффициентов обмена, которые не позволяли бы торговле переносить загрязнение в густонаселенные и социально уязвимые жилые районы, механизмов ценообразования, учитывающих степень воздействия загрязнения на население, а также инструментов стабилизации цен, которых не хватило RECLAIM в период наибольшей нестабильности.

Все эти параметры можно заложить уже на этапе разработки системы. Опыт RECLAIM ценен именно тем, что показывает и очевидную неудачу – ценовую волатильность, – и неоднозначный результат с точки зрения справедливости. Он демонстрирует, к чему приводит отсутствие заранее продуманных механизмов защиты.

Ни один из этих трех вариантов не является единственным правильным решением для регулирования выбросов твердых частиц в Казахстане. Главное в другом: это реальный и значимый выбор в области государственной политики, который Казахстан должен сделать осознанно, а не оставлять на уровне второстепенного вопроса в рамках углеродного регулирования.

4. Если угольные мощности будут построены, развитие ВИЭ должно идти параллельно и на правильных условиях

Отсюда напрямую следует еще один вопрос: что произойдет с инвестициями в возобновляемую энергетику, если новые угольные мощности будут построены в соответствии с планами.

Если развитие угольной генерации продолжится, Казахстану потребуется одновременно и целенаправленно наращивать возобновляемые источники энергии, а также гибкие и балансирующие мощности, системы накопления энергии, механизмы управления спросом и технологии инверторов с функцией формирования сети. Именно эти решения позволяют высоким долям ветровой и солнечной генерации со временем реально вытеснять традиционную генерацию из энергобаланса, а не просто добавляться к ней, увеличивая совокупный объем установленной мощности.

Но это возможно только при правильной структуре финансовых стимулов.

Углеродные единицы, создаваемые проектами возобновляемой энергетики, фактически являются финансовым активом того, кто их генерирует. Если эти единицы в итоге будут фактически поглощаться угольными электростанциями и использоваться для компенсации их собственных выбросов вместо того, чтобы оставаться у возобновляемых проектов, которые их создали, инвестиции в ВИЭ лишатся одного из наиболее понятных и устойчивых источников финансовой отдачи.

Альтернатива достаточно проста: право собственности на углеродные единицы должно оставаться у возобновляемого проекта и его инвесторов. Они смогут самостоятельно решать, продавать их через систему KazETS или на добровольном углеродном рынке по мере его развития.

Именно это позволяет сделать инвестиции в ВИЭ привлекательными исходя из их собственной экономики, а не создавать постоянную зависимость от субсидий. Одновременно сохраняется возможность того, что возобновляемая энергетика со временем действительно будет сокращать долю угля в структуре генерации, а не просто существовать параллельно с постоянно расширяющимся угольным сектором.

5. Три вопроса – три системы регулирования

Дискуссию о новых угольных мощностях Казахстана не следует сводить к бинарному выбору между углем и декарбонизацией. Такая постановка объединяет три разные проблемы, у которых нет ни одного общего решения, ни единого временного горизонта.

Долгосрочный вопрос – совместимы ли новые угольные мощности с углеродной нейтральностью – зависит от того, сможет ли KazETS обеспечить убедительную траекторию ужесточения распределения квот и отраслевых нормативов на протяжении всего многолетнего срока эксплуатации электростанций. При этом Казахстану уже сейчас необходимо честно определить, где именно в этой системе возникает риск углеродной инерции.

Насущный вопрос – какое влияние эти электростанции и расположенные рядом промышленные предприятия будут оказывать на качество воздуха – требует отдельного нормативного решения. Это может быть система прямых стандартов, механизм торговли для крупных точечных источников по модели Surat или зональный рынок по типу RECLAIM. У каждого варианта свои затраты, скорость внедрения и требования к контролю. Ни один из них при этом не охватывает рассеянные бытовые источники, которые независимо от выбранного механизма формируют значительную часть загрязнения.

Наконец, существует третье условие, которое пронизывает оба направления: необходимо четко защитить углеродную стоимость, создаваемую инвестициями в ВИЭ, а не передавать ее фактически угольным электростанциям, с которыми возобновляемая энергетика должна конкурировать и которые в конечном итоге должна вытеснять.

Казахстану не обязательно выбирать между развитием угольной энергетики и климатической стратегией как между двумя взаимоисключающими вариантами. Стране необходимо создать три отдельных механизма регулирования, рассчитанных на три разных временных горизонта, и не допустить, чтобы они на практике противоречили друг другу.

Это более сложная и конкретная задача, чем предполагает нынешняя формулировка дискуссии. Но она вполне решаема – при условии, что каждый элемент будет спроектирован с учетом его собственной логики, а не будет рассматриваться как автоматическое следствие двух других.